Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Županje Občine Piran, na seji dne 9. februarja 2006

o d l o č i l o:

1. Člen 4 Zakona o davku na promet nepremičnin (Uradni list RS, št. 57/99 in 67/02) in 7. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o davku na dodano vrednost (Uradni list RS, št. 89/98, 30/01, 67/02, 101/03, 134/03 – ur. p. b., 45/04, 97/04 – ur. p. b., 114/04, 25/05 – ur. p. b. in 108/05) sta v delu, v katerem občinam odvzemata njihov lastni prihodek brez nadomestnega vira, v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladnost odpraviti do 1. 10. 2006.
3. Do odprave ugotovljene neskladnosti pripada od davka na dodano vrednost, plačanega na podlagi 7. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o davku na dodano vrednost, občini, na območju katere nepremičnina leži, tisti del davka, ki bi ji pripadal v primeru obdavčitve prometa te nepremičnine z davkom na promet nepremičnin.
4. Zahteva za oceno ustavnosti 11. točke 25. člena Zakona o davku na dodano vrednost se zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Predlagateljica vlaga na podlagi statutarnega pooblastila zahtevo za oceno ustavnosti 7. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o davku na dodano vrednost (v nadaljevanju ZDDV) ter 4. člena Zakona o davku na promet nepremičnin (v nadaljevanju ZDPN-1), ki urejata obdavčitev prometa nepremičnin. Meni, da sta navedeni določbi, skupaj z 11. točko 25. člena ZDDV, v neskladju s členoma 9 in 142 Ustave ter s 94. členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju ZLS). Promet nepremičnin je bil prvotno obdavčen z davkom na promet nepremičnin in je bil prihodek proračuna občine, na območju katere je nepremičnina ležala. Po izpodbijani ureditvi pa se od prometa nepremičnin plačuje davek na dodano vrednost, ki je prihodek državnega proračuna. S tem je bilo posledično spremenjeno tudi financiranje občin, saj je bil občinam odvzet njihov izvirni dohodek brez nadomestila vira. Pri občinah je tako prišlo do zmanjšanja lastnih dohodkov in do povečanja sredstev iz državnega proračuna ali pa, kot pri Občini Piran, do zmanjšanja presežka nad izračunano primerno porabo. Ne glede na to, kako se zmanjšanje dohodkov odraža, gre za izgubo dela lastnih prihodkov, s čimer se posega v ustavni položaj in pravice občin, še zlasti v njihovo avtonomnost. Zato je po mnenju predlagateljice procesna predpostavka za vložitev zahteve iz 91. člena ZLS izpolnjena. Predlagateljica se pri tem sklicuje še na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-383/02 z dne 6. 3. 2003 (Uradni list RS, št. 30/03 in OdlUS XII, 12), iz katere izhaja, da je 8. točka prvega odstavka 27. člena ZDDV v delu, v katerem občinam odvzema njihov lastni prihodek brez nadomestnega vira, v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor je predlagateljičine navedbe zavrnil kot neutemeljene iz razlogov, ki jih je v svojem mnenju navedla Vlada. Ta je pojasnila, da je bil z uveljavitvijo ZDDV leta 1999 v celoti preurejen sistem posrednih davkov, s čimer je bil izpolnjen eden izmed pogojev za članstvo v Evropski uniji. Ob tem naj bi bila izvedena tudi prilagoditev obdavčitve prometa nepremičnin, ki naj bi zagotovila usklajeno izvajanje obeh davčnih oblik in obdavčitev le z enim davkom. Kasnejše spremembe zakonodaje v osnovna načela obdavčitve niso posegla. V postopek sprejemanja in noveliranja predpisov s področja obdavčevanja prometa nepremičnin so bile po mnenju Vlade občine vključene na ustrezen način. Občine predlaganim rešitvam niso nasprotovale in njihovega sprejema niso pogojevale s spremembo posameznih predpisov s področja lokalne samouprave. Glede zatrjevanj o finančni škodi, povzročeni z zmanjšanjem prihodkov iz naslova davka na promet nepremičnin, Vlada poudarja, da kažejo večletni podatki stabilen delež občinskih prihodkov iz tega naslova. Odstopanja je zaslediti le v letih 1998 in 2002, kot odziv na spremenjeno zakonodajo. Prav tako Vlada ocenjuje, da je država z ustreznimi finančnimi prerazporeditvami poskrbela za zagotovitev zadostnih sredstev za financiranje lokalnih zadev javnega pomena ter da bi imela morebitna razveljavitev izpodbijanih določb hude finančne posledice za investitorje in za potrošnike. Državni zbor je dodano še navedel, da je odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-383/02 razumeti tako, da ni neskladja z Ustavo, če je občinam namesto vira, ki je izpadel zaradi drugačnega načina obdavčitve, uveljavljenega zaradi zahtev Evropske unije, zagotovljen drug nadomestni vir. Zato poudarja, da so občinam po Zakonu o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 in nasl. – v nadaljevanju ZFO) sredstva zagotovljena s t. i. finančno izravnavo iz državnega proračuna. Te predlagateljica ne prejema, ker svojo primerno porabo zagotavlja z lastnimi prihodki.

B.

3. Posledica uveljavitve ZDDV je tudi spremenjeni način obdavčevanja prometa nepremičnin. Ureditev, po kateri je bil promet nepremičnin obdavčen z davkom na promet nepremičnin, je zamenjala ureditev, po kateri je promet nepremičnin v odvisnosti od vrste prometa obdavčen z davkom na promet nepremičnin ali z davkom na dodano vrednost. Ker je davek na promet nepremičnin prihodek občinskega proračuna (2. člen ZDPN-1), davek na dodano vrednost pa prihodek državnega proračuna (2. člen ZDDV), je sprememba sistema obdavčevanja prometa nepremičnin povzročila tudi spremembo na področju financiranja občin, in sicer je zmanjšala obseg občinskih lastnih prihodkov. Zato je procesna predpostavka posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti iz 91. člena ZLS za zahtevo podana.
4. Ustavno sodišče je ustavnost ureditve obdavčevanja nepremičnin po uveljavitvi ZDDV, ki je povzročila spremembo tudi na področju financiranja občin, z vidika občin že ocenjevalo v zadevi št. U-I-383/02, na katero se sklicujeta tako predlagateljica kot nasprotni udeleženec. Glede na to so bila tudi v predmetni zadevi izhodišča za presojo ustavnosti 8. točke prvega odstavka 27. člena veljavni sistem financiranja občin, pomen lastnih prihodkov za občino in obstoječi položaj občin.
5. Sistem financiranja občin v delu, na katerega se sklicuje že sprejeta odločitev Ustavnega sodišča (členi 20–25 ZFO) ni bil spremenjen. Skladno s prvim odstavkom 20. člena ZFO se sredstva, s katerimi občina lahko zagotovi izvajanje ustavnih in zakonskih nalog, štejejo za primeren obseg sredstev za financiranje zadev javnega pomena (t. i. primerna poraba). V primeru, da občina ne more zagotoviti svoje primerne porabe, se ji manjkajoča sredstva na podlagi prvega odstavka 24. člena ZFO zagotovijo v državnem proračunu (t. i. finančna izravnava). Zaradi takšne ureditve posamezne zakonodajne rešitve, ki povzročijo spremembe na področju financiranja občin (npr. v strukturi, višini občinskega proračuna) ne vplivajo na izvajanje ustavnih in zakonskih nalog občine, saj so za te naloge potrebna finančna sredstva občinam zagotovljena. Zato spremembe takšne vrste, kot je izpodbijana, uresničevanja temeljnih funkcij lokalne samouprave iz 138. člena Ustave ne ogrožajo.
6. Vendar pri financiranju nalog občin ni bistveno zgolj to, da so zagotovljena zadostna finančna sredstva, temveč je bistveno predvsem to, da ima občina zagotovljene lastne prihodke (neodvisno od tega, ali ima zaradi njih manjši primanjkljaj sredstev ali večji presežek sredstev glede na svojo izračunano primerno porabo). Lastni prihodki so namreč pogoj za občinsko avtonomnost (ki lokalno samoupravo varuje pred posegi države), ki je poudarjena tudi v 9. členu Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – MELLS), kar je podrobneje obrazloženo že v 6. točki odločbe št. U-I-383/02. Ustavno sodišče se zato sklicuje na navedeno obrazložitev. Z vidika občinske avtonomnosti tako ni mogoče enostavno zmanjševati obsega občinskih lastnih prihodkov ter manjkajoča sredstva za zagotovitev izvajanja ustavnih in zakonskih nalog občine nadomestiti s sredstvi finančne izravnave iz državnega proračuna.
7. Prav tako je presoja sprememb financiranja občin z lastnimi prihodki odvisna še od splošnega finančnega položaja občin. V primerjavi s položajem, ki so ga imele občine ob izdaji odločbe št. U-I-383/02, obstoječi položaj ni bistveno drugačen. Iz Ponovnega izračuna primerne porabe občin in zneskov finančne izravnave za leto 2005 (izdelanega septembra 2005), objavljenega na spletni strani Ministrstva za finance,(*1) izhaja, da od 193 občin le 20 občinam (vključno z Občino Piran) ne pripada finančna izravnava, ker imajo presežek prihodkov nad svojim izračunanim obsegom primerne porabe. Vsem ostalim občinam pa je po uveljavljenem sistemu financiranja občin treba zagotavljati sredstva finančne izravnave iz državnega proračuna, ker z lastnimi prihodki ne zagotavljajo svoje primerne porabe.
8. Glede na vse navedeno izpodbijana ureditev obdavčitve prometa nepremičnin, na podlagi katere se zmanjšuje obseg lastnih prihodkov občin, ni v skladu s 142. členom Ustave, po katerem se občina financira iz lastnih virov. Za neskladje ne gre zaradi izpodbijanega sistema obdavčevanja prometa nepremičnin samega po sebi, temveč zato, ker je bil z njegovo uveljavitvijo občinam, v položaju, v katerem se nahajajo, odvzet del njihovega lastnega prihodka, ne da bi bil nadomeščen z drugim lastnim virom financiranja. Zato je Ustavno sodišče tudi v obravnavani zadevi sprejelo ugotovitveno odločbo z rokom za odpravo protiustavnosti, saj zakonodajalec kljub odločbi št. U-I-383/02, s katero je že bila ugotovljena neustavnost ureditve obdavčitve prometa nepremičnin, tj. nezazidanih stavbnih zemljišč, ki zmanjšuje obseg lastnih prihodkov občin, pravnega položaja na področju obdavčevanja prometa nepremičnin ni uskladil z Ustavo. Da lokalne skupnosti do odprave neskladja ne bi ostale brez dela svojega lastnega finančnega vira, je Ustavno sodišče določilo še način izvršitve odločbe (drugi odstavek 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS).
9. Zahtevo za oceno ustavnosti 11. točke 25. člena ZDDV pa je Ustavno sodišče zavrglo. Iz zahteve namreč ni razvidno, v čem naj bi bila z ZDDV določena nižja, 8,5% stopnja obdavčitve stanovanj, stanovanjskih in drugih objektov, namenjenih za trajno bivanje, ter delov teh objektov, če so del socialne politike, vključno z njihovo gradnjo, obnovo in popravili, posegala v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti, (*2) saj je stopnja davka na promet nepremičnin 2% (prvi odstavek 7. člena ZDPN-1).

C.

10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega in drugega odstavka 48. člena, drugega odstavka 40. člena in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan.