Ministrstvo za javno upravo je predstavilo Predlog Zakona o negospodarskih javnih službah.

Besedilo Predloga Zakona o negospodarskih javnih službah - 2.8.2010

Cilji in načela

Temeljni cilj zakona je določiti elemente, ki jih bo morala obvezno vsebovati pri urejanju javnih služb področna zakonodaja in enotna izhodišča, ki bodo morala biti za opravljanje določenih dejavnosti pod režimom javne službe urejena v področni zakonodaji. Pri opredelitvi režima javne službe, ki ga mora določiti področna zakonodaja, bo potrebno upoštevati potrebe in posebnosti pri urejanju javnih služb na področju negospodarskih sektorjev (v nadaljnjem besedilu, negospodarska javna služba). Področni predpisi bodo morali urediti predvsem razmerje med ustanovitelji in neposrednimi izvajalci te dejavnosti, način njenega izvajanja (statusne oblike, pogoje za izvajanje, financiranje, nadzor…), pogoje in postopke za dostop uporabnikov do dobrin in storitev (produktov teh dejavnosti), regulacijo dejavnosti javne službe in dejavnosti, ki jih lahko izvajalci opravljajo kot dopolnilne dejavnosti in druga vprašanja pomembna za doseganje ciljev javne službe na posameznem področju.

Zakon opredeljuje kot režim dejavnosti negospodarske javne službe, režim javne službe, katere trajno in nemoteno opravljanje bo zagotavlja v javnem interesu država ali lokalna skupnost. Cilj vzpostavitve posebnega režima, ki ga zakon posebej poudarja, je, da se uporabnikom zagotavlja trajen in nemoten dostop do blaga in storitev, enaki pogoji dostopnosti, predvsem pa se mora dejavnost izvajati tako, da je zagotovljena njihova primernost in ustrezna kakovost ter učinkovitost izvajalcev. Zato zakon izrecno določa, da se dejavnost javne negospodarske službe opravlja kot nepridobitna dejavnost, kar pomeni, da poslovanje izvajalcev ni usmerjeno k maksimiziranju presežkov, ne glede na to, v kakšni statusni obliki delujejo.

S ciljem transparentnosti zakon, tako kot to določa večina področne zakonodaje, določa, kdo so lahko izvajalci negospodarskih javnih služb in pri tem dopušča, da se javna služba izvaja v kakršni koli statusni obliki, ki lahko opravlja dejavnosti, ki so predmet javne službe, če izpolnjuje pogoje in si za to pridobi koncesijo; zasebni zavodi, gospodarske družbe, društva, ustanove, fizične osebe, ki imajo status samostojnega podjetnika ali zasebnika, ki ga opredeljuje področna zakonodaja. Razen javnega zavoda, si morajo vsi ostali izvajalci predhodno pridobiti koncesijo. Zakon bo izrecno uredil status javnih in zasebnih zavodov, za tiste statusne oblike izvajalcev, katerih ustanavljanje in poslovanje je urejeno s posebnimi statusnimi predpisi (gospodarske družbe, ustanove, …) pa se bodo uporabljali predpisi iz tega področja le izjemoma, če bo treba zagotoviti načela in cilje izvajanja tovrstne dejavnosti. Tako se vzpostavlja ustrezna statusna struktura javnega sektorja za njegovo nadaljnje preoblikovanje in možnost sodelovanja, kot dodane vrednosti, oseb zasebnega prava. Ob tem se bodo morale po posameznih področjih opraviti poglobljene razprave o primernosti ureditve javnopravnih režimov, ustreznosti javne mreže, ki mora zagotavljati doseganje standardov, ki opredeljujejo dejavnosti znotraj javnih služb ter o ustreznosti organiziranosti izvajalcev. Temeljni cilj nadaljnjega preoblikovanja izvajalcev javnih služb je vzpodbujanje le teh k večji racionalizaciji poslovanja in optimizaciji izkoristka zagotavljanja blaga in storitev v okviru javne službe na način, da bo maksimiran in zvišan standard izvajanja javne službe.

Temeljni namen in cilj zakona je tako tudi urediti javni zavod in zasebni zavod kot transparentni in pravno sistemsko urejeni statusni obliki ter odpraviti nedorečenosti sedanje ureditve, vzpostaviti enotna izhodišča pri opredeljevanju negospodarske javne službe, s ciljem optimiziranja poslovanja in razpoložljivih materialnih in kadrovskih resursov za doseganja cilja socialne države.

Znotraj tega temeljnega namena zakon v pretežni meri sledi cilju vzpostavitve organizacijskih oblik, ki jim bo omogočeno, da zagotovijo optimalno opravljanje dejavnosti, ki zagotavljajo storitve splošnega pomena. Zato je predlagani zakon predvsem statusni zakon, pri čemer je njegov namen tudi krovna določitev javne službe na področjih negospodarskih sektorjev (šolstvo, zdravstvo, kultura, šport, znanost, socialna varnost, predšolska vzgoja in varstvo otrok ipd.).

Pomembna novost, ki jo prinaša novi zakon s ciljem doseganja navedenih ciljev, je med drugim tudi zahteva po jasnem razlikovanju med dejavnostmi javne službe in dopolnilnimi dejavnostmi, ki jo opravlja javni zavod. V zakonu opredeljena javna služba (šolstvo, zdravstvo, kultura, šport, znanost, socialno varstvo, varstvo otrok ipd.), se načeloma lahko opravlja kot storitev splošnega pomena, ki se financira iz integralnih proračunov Republike Slovenije in lokalnih skupnosti, kot storitev splošnega gospodarskega pomena, ki se financira iz blagajn, doplačil uporabnikov in proračuna oziroma iz proračuna in doplačil uporabnikov in kot prosto tržna storitev, ki se financira iz cene storitev, ki jo plačujejo uporabniki na prostem trgu. Poimenovanje je povzeto po evropskem pravnem redu: Pogodba o delovanju Evropske Unije (PDEU). Če se namreč izvajanje dejavnosti, ki se uvrščajo v t.i. »družbene« javne službe organizirajo in financirajo na tržni način, s prodajo blaga in storitev na trgu, potem se uporabi drugi odstavek 106. člena PDEU, ki določa pravico do nadomestila kot oblike državne pomoči za izvajanje naloženih obveznosti v javnem interesu. Tako bodo javni in zasebni zavodi podvrženi uporabi Okvira Skupnosti in Odločbe Komisije, ki sta sprejeta na osnovi omenjenega odstavka PDEU in se v državah članicah uporabljata neposredno. Predlog zakona omenjena evropska predpisa v celoti upošteva, podrobnosti organiziranja in financiranja tržnih dejavnosti javnih služb pa prepušča sektorskim zakonodajam in ZJZP ter ZPFOLERD.

Javna služba je po definiciji novega zakona specifična dejavnost, ki se v okviru posebne javnopravne ureditve izvaja nepridobitno. Področja: vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja in drugih podobnih dejavnosti, so našteta primeroma, kar pomeni, da bo lahko področni zakon v ta nabor dodal tudi druge dejavnosti, ki bodo sodile pod režim negospodarskih javnih služb. Temeljni razlikovalni element v primerjavi z osnovno opredelitvijo gospodarskih družb je namen poslovanja. Če se gospodarske družbe prvenstveno ustanavljajo z namenom pridobivanja dobička, se javni in zasebni zavodi ustanavljajo z namenom opravljanja dejavnosti, katere namen ni ustvarjanje dobička (v pomenu pridobivanja presežka prihodkov nad odhodki), kar pa sicer ne izključuje pravice do zmernega dobička, če je ta pravica ekonomsko upravičena. Specifična ureditev javne službe za posamezna področja in predvsem morebitne obvezne obravnave ali določitve njenih posameznih dejavnosti kot tržnih in netržnih dejavnosti je naloga področne zakonodaje, ki lahko za svoje potrebe z merilom temeljne in dopolnilne dejavnosti posamezna vprašanja javnih zavodov na svojem področju rešuje tudi drugače. Glede tega vprašanja je predlagani zakon povsem odprt in je v razmerju do že sprejetih področnih zakonov v položaju splošnega zakona.

Izhajajoč iz predstavljenega cilja, zakon vzpostavlja javni zavod kot pravno osebo z vsemi elementi, ki opredeljuje ta status. Po sedanji ureditvi je zavod pravna oseba, ki ima premoženje, ki ga potrebuje za opravljanje dejavnosti, v upravljanju, za svoje obveznosti odgovarja le s premoženjem s katerim razpolaga (denarna sredstva iz poslovanja, premoženje, ki ga ima le v upravljanju, ne more biti predmet razpolage), odgovornost ustanovitelja je omejena in običajno vezana na obseg sredstev, ki jih zagotavlja ustanovitelj za izvajanje javne službe. V novem zakonu zavod pridobiva s subjektiviteto tudi premoženje potrebno za izvajanje javne službe (enako velja v primeru zasebnega zavoda; za opravljanje dejavnosti zasebnega zavoda). Če javni zavod za opravljanje dejavnosti ne potrebuje lastnega premoženja, mu lahko ustanovitelj da s pogodbo to premoženje v uporabo. Zakon ne določa kriterijev, kdaj naj bi bil ustanovljen zavod, ki je pravna oseba in kdaj zavod, ki nima pravne subjektivitete. Odvisno od rešitve vprašanja subjektivitete in lastništva premoženja, bo določena tudi odgovornost ustanovitelja. V primeru, ko ima zavod pravno subjektiviteto in premoženje, ustanovitelj za njegove obveznosti ne odgovarja. V primeru, ko gre za javni zavod, ki je pravna oseba, zakon sicer omogoča, da ustanovitelj prevzame obveznosti zavoda v primeru, ko bi moral biti uveden stečajni postopek, s posebno izjavo neposredno pred uvedbo postopka. To pomeni, da bo odločitev odvisna od tega ali gre v konkretnem primeru za posebno odgovornost zagotavljanja javne službe, ki bi jo morebiten stečaj zavoda ogrozil. Bistveno bolj enostavno bo razmerje odgovornosti ustanovitelja do javnega zavoda brez pravne subjektivitete; tak zavod nima v lasti premoženja, posluje po pravilih za neposredne proračunske uporabnike in zanje ustanovitelj odgovarja neomejeno. Ko gre za vprašanje strokovne avtonomije je treba poudariti, da bo v celoti ohranjena pri vseh zavodih, ne glede na pravno subjektiviteto.

Kot problematično je bilo izpostavljeno tudi vprašanje upravljanja zavodov, Na področju upravljanja zavodov je cilj zakona opredeliti naloge in odgovornosti nadzornega organa (nadzorni svet) in organa operativnega upravljanja (direktor oziroma uprava) ter njuno medsebojno razmerje, kar zakon uredi na nivoju temeljne delitve pristojnosti, temu pa bo morala slediti tudi področna zakonodaja oziroma akt o ustanovitvi, ko gre za zasebne zavode, ki bo posamezne rešitve prilagodila potrebam področja. Strokovne in druge organe zakon navaja kot možne in njihove opredelitve prepušča področnim zakonom oziroma aktu o ustanovitvi.

Zakon ureja tudi odnose z uporabniki, s čimer sledi ustavnemu načelu sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Tako uresničuje načelo odprtosti uprave na tem področju. Načelo odprtosti uprave je eno temeljnih načel evropske ureditve in kot tako močno vpliva na ureditev javne uprave v državah članicah. Predlagani zakon temu načelu dosledno sledi, pri čemer ne ureja samo odnosov med javnimi zavodi in njihovimi uporabniki, ampak slednje vključuje tudi v samo upravljanje javnih zavodov.

Cilj predlaganega zakona je tudi urediti pregledno financiranje javnih zavodov, glede na to, da se lahko javni zavodi financirajo iz javnih virov, iz nejavnih virov in iz plačila za svoje storitve. Z jasno definicijo javnih služb, s katero se sektorskim zakonodajam pušča odprto, da določijo obveznost njihovega izvajanja s strani javnih zavodov z ali brez pravne subjektivitete, novi zakon daje podlago za snovanje sektorskih reform. Medtem ko je novi zakon usklajen z PDEU, hkrati tudi vključuje nastavke za prilagajanje novim evropskim pravilom, ki bodo skladno z novo PDEU, ki kot bistvena novost daje večje pristojnosti Komisiji za vzpostavljanje okvirov skupnega trga po posameznih sektorjih ali dejavnostih javnih služb. Z drugimi besedami, novi zakon omogoča vključitev javnih zavodov na skupne evropske trge, s to perspektivo pa se lahko pričakuje racionalizacija njihovega poslovanja in povečana konkurenčnost, ne samo na slovenskem trgu v odnosu z zasebnim sektorjem, pač pa predvsem na skupnem evropskem trgu.

V primeru prodaje blaga in storitev na trgu je treba pri tem obračunati vse stroške uporabe javnih sredstev in jih na podlagi letnega obračuna upoštevati pri proračunskem financiranju, ki ga zagotavlja ustanovitelj. Z vzpostavitvijo obveznosti in metodologije za obračun vseh stroškov, ko se javna sredstva uporabljajo za izvajanje dejavnosti javne službe, ki se pretežno ali delno plačujejo po reguliranih cenah, novi zakon izrecno dopušča takšno obliko subvencioniranja izvajalcev in uporabnikov javnih služb. Podrobno urejanje takšnega subvencioniranja prepušča sektorskim zakonodajam in ustanoviteljem, ki so pri tem dolžni upoštevati evropske predpise, sprejete na osnovi 106. člena PDEU, Okvir Skupnosti in Odločbo Komisije o nadomestilu kot obliki državne pomoči za izvajanje naloženih obveznosti javne službe, ki izrecno dopuščata pravico do zmernega dobička kot spodbude za učinkovitost poslovanja.

Z zniževanjem potrebnega javnega financiranja javnih služb, tako prek delitve vseh ali nekaterih stroškov sredstev in dela z dopolnilnimi dejavnostmi kot z obveznostjo namenjanja presežkov prihodkov v opravljanje in razvoj javnih služb, zakon uravnava tržni položaj javnih zavodov na način, ki v veliki meri ne predstavlja več tržne anomalije in ne ogroža ustavne pravice javnega zavoda do svobodne gospodarske pobude. Poleg tega se s takšno ureditvijo financiranja javnih služb, na trdni ekonomski osnovi, lahko ubrani pred pritiski tako na neupravičeno zviševanje njihovih cen kot njihovo državno in občinsko subvencioniranje.

Nenazadnje, novi zakon dopušča možnosti za preoblikovanja javnih zavodov v gospodarske družbe, če ne izpolnjujejo več osnovnih pogojev delovanja v okviru statusne oblike javnega zavoda. V perspektivi nekaj let je mogoče na osnovi nove PDEU pričakovati poleg pospešenega urejanja skupnih trgov po posameznih javnih službah tudi zahteve za izključitev posameznih dejavnosti iz okvira javne službe in njihovo preoblikovanje v prosto tržne dejavnosti, ki jih izvajajo gospodarske družbe.

Poglavitne rešitve

Predlagani zakon v svojih uvodnih določbah najprej opredeljuje temeljna izhodišča za opravljanje dejavnosti javnih služb negospodarskih sektorjev ter statusne oblike organizacij, ki jih lahko izvajajo, s čimer določi vsebino zakona. V nadaljevanju opredeli cilj opravljanja javnih služb in elemente, ki jih mora obvezno vsebovati pri urejanju javnih služb področna zakonodaja kot minimalne zahteve oziroma enotna izhodišča, ki morajo biti za opravljanje določenih dejavnosti pod režimom javne službe urejena v področni zakonodaji.

V nadaljevanju zakon uredi javni zavod kot statusno obliko osebe javnega prava in zasebni zavod kot obliko zasebnega prava. Javni zavod je oseba javnega prava, ki izvaja javno službo v negospodarskih sektorjih, na področju t.i. negospodarskih javnih služb, kar pomeni, da je uporaba statusne oblike vezana na naravo oziroma način opravljanja dejavnosti. Posamezno dejavnost kot javno službo, ki pomeni poseben pravni režim, določajo področni zakoni. Zasebni zavod se ohranja kot statusna oblika za izvajanje dejavnosti na področjih, ki so, ko gre za dejavnost javne službe, opredeljena kot negospodarske javne službe, ki pa se zunaj javne mreže lahko izvajajo tudi kot dejavnost zasebnih zavodov in drugih pravnih in fizičnih oseb. Registrsko sodišče bo pri registraciji teh subjektov po uradni dolžnosti pazilo, da se ne bodo ustanavljali za druge dejavnosti. V načelu velja pravilo, da naj se dejavnosti, ki se lahko financirajo tržno, tudi opravljajo v za to primernih oblikah (na primer gospodarskih družbah). Zato zakon ohranja tudi zasebni zavod, ki je oblika, katere prvi namen ni ustvarjanje dobička in delitev le tega med člane oziroma ustanovitelje.

Zakon ureja tudi razmerje do področnih zakonov. Dejstvo je, da je v preteklem obdobju mnogo področnih zakonov uredilo zavode na svojem področju. Ti zakoni so v razmerju do predlaganega zakona v položaju specialnih zakonov, tako da predlagani zakon v njihovo ureditev ne posega, ampak jo samo dopolnjuje z enotnim izhodišči. Zakon o zavodih je praviloma lex generalis in področna zakonodaja bo še vedno lahko uredila specifična vprašanja drugače, kot bodo le ta urejena v predlaganem zakonu.

Zakon ureja ustanovitev javnega in zasebnega zavoda. Tako najprej opredeljuje ustanovitelje javnega zavoda, ki so lahko Republika Slovenija, lokalna skupnost ali samoupravna narodnostna skupnost. V imenu Republike Slovenije izvaja ustanoviteljske pravice Vlada Republike Slovenije, v imenu lokalne skupnosti njen svet ali drug organ, v imenu narodnostne skupnosti pa njen reprezentativni organ. Ustanovitelji zasebnega zavoda so lahko pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe (brez posebnih omejitev, lahko tudi tujci). Osebe javnega prava lahko soustanovijo zasebni zavod, vendar za to potrebujejo soglasje svojega ustanovitelja. Kadar več ustanoviteljev ustanovi skupni zavod, izvajajo ustanoviteljske pravice preko sveta ustanoviteljev. Svet ustanoviteljev je njihov skupni organ, v katerega imenujejo svoje predstavnike. Vsak od ustanoviteljev ima v svetu ustanoviteljev en glas, če akt o ustanovitvi ne določi drugače. Zakon postavlja dispozitivno pravilo in dopušča, da se ustanovitelji dogovorijo tudi drugače. Zavod se ustanovi z ustanovitvenim aktom, ki ga sprejme ustanovitelj. S tem aktom se uredijo vsa razmerja med ustanoviteljem in zavodom. Če je ustanoviteljev več, ga morajo sprejeti vsi v enakem besedilu.

Po predlogu zakona imajo ustanovitelji dve temeljni pristojnosti, ki naj bi zagotovili njihov vpliv na delovanje javnega zavoda. Prva se nanaša na njegove organe, in sicer tako, da ustanovitelj imenuje in razrešuje člane nadzornega sveta. Druga pristojnost se nanaša na splošne akte javnega zavoda, ki jih potrjuje ustanovitelj Ustanovitelj javnega kot tudi zasebnega zavoda ima dolžnost trajnega financiranja zavoda, za kar se obveže v ustanovitvenem aktu. Ustanovitelj javnega zavoda praviloma financira zavod na podlagi letnih pogodb o financiranju, če ni z zakonom ali drugim predpisom določeno drugače. Ustanovitelj tudi zagotovi premoženje zavoda, potrebno za izvajanje javne službe javnega zavoda oziroma za opravljanje dejavnosti zasebnega zavoda. Premoženje predstavljajo nepremičnine, premičnine in finančna sredstva, ki preidejo v last zavoda. Javni zavod odgovarja za svoje obveznosti z vsem svojim premoženjem. Ustanovitelj za njegove obveznosti odgovarja, razen če to ni izvzeto v ustanovitvenem aktu. Zasebni zavod odgovarja za svoje obveznosti z vsem svojim premoženjem, prav tako pa subsidiarno tudi njegov ustanovitelj. Zavod se vpiše v sodni register in z vpisom postane pravna oseba. Enako tudi z izbrisom iz registra preneha obstajati kot pravna oseba. S tem se pravno sistemsko ureja zavode enako kot druge pravne osebe. Razrešujejo pa se tudi nekatera praktična vprašanja dosedanje ureditve.

Zakon ureja dejavnosti javnega zavoda in najprej opredeljuje njegovo temeljno dejavnost, ki je zagotavljanje blaga in storitev javne službe. Javno službo določa zakon ali predpis lokalne skupnosti. Zakon dopušča, da javni zavod v omejenem obsegu prodaja svoje storitve in blago tudi na trgu, pri čemer to ne sme iti na račun temeljne dejavnosti, ki spada v javno službo. To je t.i. dopolnilna dejavnost, ki lahko predstavlja isto dejavnost kot javna služba, a v nadstandardnih okvirih, ali povezano dejavnost, ki se opravlja s prostimi kapacitetami. Obseg dopolnilne dejavnosti se določi z letnim načrtom dela. Konveksnost te dejavnosti je nujna. Zavod jo lahko praviloma izvaja kot presežno dejavnost javne službe. Vsekakor pa zavod ne sme opravljati čiste tržne dejavnosti, ki ni povezana z javno službo, kot svojo glavno dejavnost.

Zakon natančneje ureja podeljevanje koncesij. Koncesija se lahko podeli, kadar javna mreža ne more zagotoviti izvajanje javne službe v takšnem obsegu in na takšen način, da bi le ta bila dostopna vsem njenim uporabnikom. Vsebina in obseg dejavnosti, ki je predmet koncesije, se določi z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti ali z odločbo pristojnega organa v skladu z zakonom oziroma odlokom (akt o koncesiji) in se podeli na podlagi javnega razpisa. Organ, ki daje koncesijo (koncedent) in oseba, ki se ji daje koncesija (koncesionar), skleneta pogodbo o koncesiji. S pogodbo o koncesiji se uredijo razmerja v zvezi z opravljanjem javne službe med koncedentom in koncesionarjem ter določijo pogoji, pod katerimi mora koncesionar opravljati javno službo, v skladu s tem zakonom in s predpisi, ki urejajo javno službo. Koncesija za opravljanje javne službe se lahko da katerikoli pravni ali fizični osebi, ki izpolnjuje pogoje. Koncedent lahko da koncesionarju v uporabo za opravljanje javne službe potrebne prostore in opremo.

Zaradi vzpostavitve razmerij med poslovodenjem, ki je pristojnost poslovodstva in nadzorom poslovanja, zakon tudi terminološko spreminja svet zavoda v nadzorni svet. Poleg nadzornega sveta ima zavod še direktorja ali upravo, fakultativno pa tudi strokovni svet in uporabniški svet. Nadzorni svet je sestavljen iz članov, ki jih imenuje ustanovitelj in članov, ki jih izvolijo zaposleni v javnem zavodu (do najmanj ene tretjine), lahko pa tudi člane iz vrst uporabnikov, če bo tako določeno s področnim zakonom in aktom o ustanovitvi. Nadzorni svet je pristojen za določanje strategije javnega zavoda in zadolžen za nadzor njenega izvajanje, za kar so mu na voljo mehanizmi spremljanja in potrjevanja odločitev uprave, vodenje postopkov imenovanja in razrešitev direktorja, članov uprave ter za druge zadeve, ki jih določa posamezen zakon ali ustanovitveni akt. Za izvajanje svojih pristojnosti ima neomejen vpogled v dokumentacijo zavoda (razen podatkov, ki sodijo v kategorijo varstva osebnih podatkov), poleg tega pa lahko zahteva tudi direktorjevo poročilo o izvajanju nalog iz njegove pristojnosti. Organ upravljanja oziroma poslovodenja javnega zavoda je direktor ali uprava, ki ju imenuje nadzorni svet na podlagi javnega razpisa in izvedenega izbirnega postopka.

Določbe o organizaciji javnega zavoda vsebuje VII. poglavje. Notranjo organizacijo javnih zavodov povsem prepušča njihovim ustanovitvenim aktom in statutom, s čimer zagotavlja njihovo organizacijsko prilagodljivost glede na njihovo dejavnost in spremembe v okolju. Pri tem daje možnost zavodom, da oblikujejo področne ali območne organizacijske enote, katerim lahko dajo določena pooblastila v pravnem prometu. Poleg tega ureja tudi povezovanje zavodov v skupnosti zavodov s ciljem optimizacije poslovnih procesov, katerih centralizirano izvajanje ne bo zmanjšalo standarda dostopnosti uporabnikov javnih storitev do storitev javne službe, s centralizacijo podpornih služb pa bo racionalizirana in izboljšana kvaliteta izvajanja storitev, ki so v večini javnih zavodov povsem enake. Javni zavodi se lahko s soglasjem ustanovitelja povezujejo v skupnosti zavodov predvsem za opravljanje skupnih zadev na področju kadrovskih, računovodskih zadev ter za opravljanje dejavnosti javnega naročanja. Zadeve, ki jih opravlja skupnost zavodov, organi in organizacija skupnosti, se določijo s pogodbo o ustanovitvi in delu skupnosti. Pravice in obveznosti zavodov, ki se povezujejo v skupnost zavodov, se uredijo v skladu s predpisi s področja javnih financ.

Povsem nova je ureditev odnosov z uporabniki. Ta ureditev pomeni implementacijo enega od evropskih standardov za delovanje javne uprave, in sicer je to načelo odprtosti javne uprave. V tem okviru najprej ureja javnost dela javnega zavoda, ki opredeljuje predvsem način komuniciranja med javnim zavodom in uporabniki ter posebne načine njihovega obveščanja. V nadaljevanju določa prilagoditev delovnega časa javnih zavodov potrebam uporabnikov, načine zbiranja povratnih informacij o njihovem delu ter poti za pritožbe in pripombe uporabnikov.

Nova je tudi ureditev programa dela in načina poročanja zavoda. Tako mora imeti vsak zavod letni program dela, v katerem se določijo cilji in naloge v posameznem letu. Program dela mora biti finančno ovrednoten, pri čemer mora biti posebej razviden tisti del programa, ki ga neposredno financira ustanovitelj. Kar zadeva obveznost poročanja zavoda, pa predlagani zakon odkazuje na uporabo določb predpisov o računovodstvu.

V poglavju o financiranju zavodov zakon najprej ureja vire njihovega financiranja. Zakon loči vire javnega zavoda in zasebnega in jih tudi primeroma navaja. Javni zavodi lahko v omejenem obsegu ponujajo svoje storitve tudi na trgu. Če pri tem uporabljajo sredstva, namenjena za izvajanje programa javne službe, morajo stroške te uporabe obračunati in to vrednost nameniti v financiranje progama javne službe. Dejansko se to izvede na način, da ustanovitelj v tekočem letu zniža svoje finančne (proračunske) obveznosti do javnega zavoda za del stroškov, ki se letno pokrijejo iz tržnih prihodkov zavoda. Vrednosti dejavnosti javnih zavodov so določene s ceno storitev. Ta zajema tako ceno javno financiranega izvajanja javne službe kot tudi ceno nejavno financiranega zagotavljanja blaga in storitev javne službe. Zadolževanje javnih zavodov je omejeno. Javni zavodi se smejo zadolžiti samo v primeru, če je to določeno v njihovem finančnem načrtu in če so izpolnjeni pogoji iz predpisov o javnih financah. Financiranje zavodov mora delovati stimulativno v smeri njihovega boljšega in bolj racionalnega dela. Na tem izhodišču zakon dovoljuje uporabo presežka prihodkov nad odhodki za razvoj in opravljanje dejavnosti zavoda.

Splošne akte javnega zavoda ureja zakon fakultativno. Zavod ima lahko statut, splošne pogoje poslovanja in druge akte, ki mu jih določa področna zakonodaja.

Zakon tudi sistematično ureja štiri vrste nadzora nad zavodi, in sicer nadzor nad zakonitostjo njihovega dela, nadzor nad izvrševanjem predpisov oziroma inšpekcijski nadzor, nadzor nad strokovnostjo dela ter finančni nadzor. Prvi nadzor izvaja ustanovitelj, drugi pristojne inšpekcijske službe, tretji pristojno ministrstvo oziroma organ lokalne skupnosti in četrti računsko sodišče in ministrstvo, pristojno za finance.

Predzadnje poglavje ureja prenehanje obstoja javnega in zasebnega zavoda. Zavod preneha obstajati zaradi ničnosti vpisa v sodni register, na podlagi odločitve ustanovitelja, s preoblikovanjem v drugo pravno osebo, s pripojitvijo ali razdelitvijo, s stečajem, če ustanovitelj ne prevzame obveznosti ter v drugih primerih, določenih z zakonom. V primeru prenehanja zavoda zaradi ničnosti vpisa in v primeru, ko ustanovitelj sprejme odločitev o ukinitvi zavoda, pripada vse premoženje zavoda ustanovitelju.

V prehodnih in končnih določbah je poglavje, v katerem zakon najprej določa rok za uskladitev področnih predpisov z določbami tega zakona, ki je tri leta. Poleg tega omogoča tudi uskladitev obstoječih zavodov s tem zakonom. To možnost bo mogoče izkoristiti na področjih, kjer zakoni povzemajo veljavno ureditev brez dodanih posebnih pogojev, kar pomeni, da ob pravilu, da je lahko ureditev tudi drugačna, ne bo prihajalo do sistemskih nasprotij. Zakon ureja tudi preoblikovanje javnih zavodov, ki ne izvajajo javne službe ali pa je ta v okviru njihove dejavnosti manjša od tržne. Ti javni zavodi se preoblikujejo v drugo pravno osebo, v kateri ima ustanovitelj kapitalsko naložbo. To kapitalsko naložbo lahko ustanovitelj proda po Zakonu o javnih financah, tako da lahko takšen zavod tudi z lastninskega vidika preide v zasebno last. Zavodi se lahko preoblikujejo v gospodarsko družbo, lahko pa tudi v katero koli drugo pravno osebo. Za nemoteno nadaljevanje zagotavljanja javne službe po preoblikovanju javnih zavodov daje zakon možnost, da se dejavnost javne službe iz takšne gospodarske družbe izloči v javni zavod, lahko pa se z novo nastalo gospodarsko družbo sklene koncesija za njeno izvajanje. Taka pravna oseba ima glede opravljanja javne službe pravice, dolžnosti in odgovornosti javnega zavoda. Koncesija za opravljanje javne službe se lahko da pravni osebi, če izpolnjuje za opravljanje javne službe predpisane pogoje. Nadalje zakon predpisuje pravila preoblikovanja ostalih zavodov in skupnosti zavodov. Tako se morajo pravne osebe, ki poslujejo v statusno-pravni obliki zavodov, v zakonitem roku preoblikovati v gospodarsko družbo ali drugo pravno osebo, v kateri ima ustanovitelj kapitalsko naložbo. Skupnosti zavodov, ki delujejo kot pravne osebe, se preoblikujejo v skupnosti zavodov po novem zakonu ali v gospodarsko družbo ali drugo pravno osebo, v kateri imajo ustanovitelji kapitalsko naložbo.