Besedilo predloga.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o matični evidenci zavarovancev in uživalcev pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja - 16.10.2024

2.3. Poglavitne rešitve

2.3.1. Dopolnitev nabora podatkov v evidenci o zavarovancih in uživalcih pravic ter pravna podlaga za pridobitev podatkov iz obrazcev A1, iz elektronskih prijav poškodbe pri delu in podatkov o elektronskem naslovu osebe

Tekom izvajanja 11. člena zakona je bilo ugotovljeno, da je bolj funkcionalno, če so podatki urejeni po sklopih, ki povezano pokrivajo določen segment evidence o zavarovancu. Na podlagi ugotovitev, da so nazivi nekaterih podatkov zastareli in neusklajeni z veljavno zakonodajo (na primer podatki o delovnih dovoljenjih, ki so sedaj enotna dovoljenja za bivanje in delo), so opisi podatkov s predlogom usklajeni. Za pravilno oblikovanje prijav podatkov o osnovah mora biti z obračuni davčnega odtegljaja pokrito celotno obdobje zavarovanja, brez tega namreč ni mogoče pravilno oblikovati letnega obrazca M-4. V več primerih delodajalci ne predložijo vseh obračunov, veljavni zakon pa ne vsebuje podatka o obdobju, za katero obračun ni bil oddan. S to spremembo se Zavodu omogoča, da v evidenci podatkov o zavarovanju označi obdobje, za katero obračun ni bil oddan, nato pa iz tako označenih obdobij in iz obdobij s prejetimi obračuni pravilno oblikuje obrazec M-4 za celotno obdobje zavarovanja oziroma za koledarsko leto.

Obrazce A1, s katerimi je skladno z Uredbo 883/2004/ES in Uredbo 987/2009/ES določena pristojna zakonodaja za zavarovanje v primeru napotitev delavcev v druge države članice Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: EU) in v primeru sočasnega opravljanja dela in dejavnosti v dveh ali več državah članicah EU, prejema ZZZS, ki je pristojni organ za izdajo obrazca A1 in komunikacijo z nosilci obveznih socialnih zavarovanj v drugih državah članicah EU. Ti obrazci so zelo pomembni za ugotavljanje lastnosti zavarovanca, tako v primerih, ko je za zavarovanje določena pristojna zakonodaja RS, kot tudi v primerih, ko ima oseba v RS vzpostavljeno pravno razmerje, za zavarovanje na tej podlagi pa je zaradi drugih okoliščin pristojna zakonodaja druge države članice. S to spremembo se vzpostavlja pravna podlaga, da Zavod od ZZZS pridobi in vodi tudi podatke iz obrazcev A1 o določitvi pristojne zakonodaje za zavarovanje.

Podatke o elektronskem naslovu in mobilni telefonski številki lahko oseba na podlagi sprememb Zakona o prijavi prebivališča (Uradni list RS, št. 52/16, 36/21, 3/22 – ZDeb in 62/24 – ZUOPUE), Zakona o centralnem registru prebivalstva (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 3/22 – ZDeb in 32/24) in Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 – ZDeb) prostovoljno prijavi v centralnem registru prebivalstva in takrat to velja kot e-naslov za vročanje, lahko pa jih prostovoljno posreduje organu v okviru upravnega postopka ali kot kontaktni naslov za komunikacijo in prejemanje obvestil. S predlagano spremembo se Zavodu omogoča pridobitev in vodenje podatka o elektronskem naslovu in mobilni telefonski številki, uporaba za namene vročanja, komunikacije v upravnem postopku in obveščanja za namene, ki so izrecno navedeni. Skladno s predpisi o varstvu osebnih podatkov se ureja tudi domneva privolitve in možnost preklica privolitve osebe za uporabo tega podatka.

Podatki o uživalcih pravic se usklajujejo z veljavnim ZPIZ-2, ki je bil v času veljavnosti ZMEPIZ-1 večkrat spremenjen, ZMEPIZ-1 pa tem spremembam ni sledil. Z zadnjo spremembo 12. člena ZPIZ-2 je Zavod pridobil pravno podlago za pridobivanje podatka o poškodbi pri delu iz elektronskega obrazca prijave nezgode in poškodbe pri delu, s predlagano spremembo ZMEPIZ-1 pa se ureja tudi pravna podlaga za vodenje tega podatka v matični evidenci o podanih izvedenskih mnenjih. Hkrati se z ZPIZ-2 usklajuje tudi evidentiranje obdobja zavarovanja za zavarovance iz 18. člena ZPIZ-2, ki so zavarovani na podlagi drugega pravnega razmerja (sprememba 29. člena ZMEPIZ-1), in vodenje podatkov o uživalcih pravice do izplačila dela pokojnine v višini 40% oziroma 20% (sprememba 18. člena ZMEPIZ-1).

2.3.2. Ureditev statusa in zavezanca za plačevanje prispevkov ter prijave podatkov za delavce, ki delajo v RS, zaposleni pa so pri delodajalcu s sedežem v tujini

Za zavarovance iz petega odstavka 14. člena ZPIZ-2, to je za osebe, ki imajo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z delodajalcem, ki ima sedež v drugi državi članici EU, v obvezna socialna zavarovanja v RS pa je vključen na podlagi določitve pristojne zakonodaje RS v skladu z Uredbo 883/2004/ES, doslej delodajalec ni mogel plačevati prispevkov na način, ki velja za delodajalce s sedežem v RS, saj po predpisih o davčnem postopku ni imel statusa plačnika davka. Zato v ZPIZ-2 ni bil določen kot zavezanec za obračun in plačilo prispevkov delodajalca za zavarovance iz petega odstavka 14. člena ZPIZ-2, hkrati pa v ZMEPIZ-1 tudi ni bil določen kot zavezanec za vlaganje prijav, odjav in sprememb zavarovanja za te zavarovance in kot zavezanec za sporočanje podatkov, potrebnih za oblikovanje prijav podatkov o osnovah. Z uvedbo evidence o zavezancih za vlaganje prijav in zavezancih za vlaganje prijav o osnovah, ki so pravne in fizične osebe s sedežem oziroma prebivališčem v tujini, se z novim 23.a členom in z dopolnitvijo 32. člena ZMEPIZ-1 te delodajalce formalnopravno opredeljuje kot zavezance za vlaganje prijav, odjav in sprememb zavarovanja ter kot zavezance za vlaganje prijav o osnovah. S tem se sledi osnovnemu pravilu iz 21. člena Uredbe 987/2009/ES, po katerem je zavezanec za plačilo prispevkov za delavca delodajalec, tudi če ima sedež v drugi državi članici EU. Ne glede na to, da lahko delavec procesno prevzame izvedbo plačevanja prispevkov, delodajalca še vedno bremenijo prispevki delodajalca, saj mora biti delavec po osnovnem načelu prepovedi diskriminacije, če izkoristi možnost prostega pretoka delovne sile, izenačen z delavci, ki delajo v državi članici pri delodajalcih, ki imajo sedež v isti državi članici EU.

Ugotovljeno je bilo, da obveznost zavarovanja za osebe, ki imajo pogodbo o zaposlitvi sklenjeno z delodajalcem s sedežem v tretjih državah in delo opravljajo v RS, obstaja že na podlagi drugega odstavka 3. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 47/15 – ZZSDT, 33/16 – PZ-F, 52/16, 15/17 – odl. US, 22/19 – ZPosS, 81/19, 203/20 – ZIUPOPDVE, 119/21 – ZČmIS-A, 202/21 – odl. US, 15/22, 54/22 – ZUPŠ-1, 114/23 in 136/23 – ZIUZDS), vendar opredelitev statusa teh zavarovancev in zavezanca za plačevanje prispevkov ni bila dovolj jasna, zato se v prehodnih določbah predloga zakona s posegom v 14. in 153. člen ZPIZ-2 dodaja tudi izrecna ureditev obveznega zavarovanja za te osebe, zavezancev za prijavo zavarovanja in zavezancev za plačilo prispevkov. Ker so delavci v RS vključeni v vsa obvezna socialna zavarovanja, je s prehodno določbo urejen tudi status, zavezanci in osnova za druga socialna zavarovanja, kjer so bila ta vprašanja prav tako nejasno urejena.

2.3.3. Sprememba obračuna davčnih odtegljajev – nadomestitev obrazca REK-1b z obrazcem REK-O za zavezance, ki izplačujejo prejemke iz obveznih socialnih zavarovanj

Na podlagi zakona, ki ureja davčni postopek, so predpisani obrazci za obračun davčnih odtegljajev od prejemkov, od katerih morajo izplačevalci obračunati, odtegniti in plačati predpisane davke in prispevke za socialno varnost. Ti obrazci se posodabljajo in od vključno leta 2017 vsebujejo tudi podatke, potrebne za oblikovanje prijav podatkov o osnovah za delavce. Takrat veljavni obrazci s podatki za delavce v delovnem razmerju REK-1 in REK-2 so bili od 1. januarja 2023 prenovljeni in nadomeščeni z obrazcem REK-O, izplačevalci nadomestil in drugih prejemkov iz obveznih socialnih zavarovanj ter iz sistema socialne varnosti (ZZZS, ZRSZ, centri za socialno delo, MDDSZ, Javni štipendijski, razvojni, invalidski in preživninski sklad Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: JŠRIPS RS) in Ministrstvo za obrambo) pa so za poročanje podatkov o obračunu davčnega odtegljaja še naprej uporabljali obrazce REK-1b. V okviru prenove obrazca REK-1b se za vsa izplačila teh nadomestil in prejemkov od 1. januarja 2025 dalje določa, da bodo ti izplačevalci na obračunu davčnega odtegljaja oziroma obrazcu REK-O sporočali tudi podatke za oblikovanje pokojninske osnove, enako kot že velja za delodajalce od 1. januarja 2017 dalje in za ta obdobja ne bodo več poročali podatkov na obrazcu M-4. Predlog zakona usklajuje določbe, ki določajo obveznosti navedenih izplačevalcev, da posredujejo vse podatke za oblikovanje prijav podatkov o osnovah v obračunih davčnega odtegljaja ob izplačilu prejemkov iz obveznega socialnega zavarovanja in socialnega varstva na obrazcih REK-O. Tako je MDDSZ opredeljen kot zavezanec za posredovanje prijav podatkov o osnovah v novem 43.a členu ZMEPIZ-1, za vse druge izplačevalce so ustrezno spremenjene obveznosti vlaganja prijav podatkov, Ministrstvo za solidarno prihodnost pa je s prehodno določbo določeno kot zavezanec za posredovanje prijav podatkov o osnovah za prehodno obdobje, v katerem izplačuje delno plačilo za izgubljeni dohodek oskrbovalcem družinskega člana po zakonu, ki ureja dolgotrajno oskrbo.

MDDSZ tako ne bo več posredovalo podatkov, ki jih sedaj posreduje v skladu z veljavnim tretjim odstavkom 40. člena ZMEPIZ-1, Zavod pa bo prejel vse potrebne podatke iz obrazcev REK-O in bo lahko oblikoval prijave podatkov o osnovah za vse prejemnike nadomestil in drugih prejemkov iz obveznih socialnih zavarovanj ter iz sistema socialne varnosti, ki so zavarovani na podlagi 19. člena ZPIZ-2, in sicer enako, kot jih že oblikuje za delavce v delovnem razmerju.

2.3.4. Učinkovitejše upravljanje s podatki

V več primerih je bilo ugotovljeno, da zavezanci kljub naloženi obveznosti v postopkih nadzora in revizije podatkov iz različnih razlogov niso popravili, zaradi česar so le-ti kljub sem izvedenim ukrepom, vključno s plačilom globe za storjeni prekršek, ostali napačni. Z namenom učinkovitejšega zagotavljanja pravilnosti podatkov v takih primerih, če je pravilne podatke mogoče ugotoviti na podlagi izvršilnih predpisov za vodenje matične evidence o zavarovancih oziroma na podlagi materialnih predpisov, na podlagi katerih so določena pravila za vsebino prijavljenih podatkov, se s predlogom zakona omogoča, da jih Zavod popravi po uradni dolžnosti. Vsi popravki so dokumentirani in sledljivi, zagotovi se pravna varnost zavarovancev, da so jim pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja odmerjene na podlagi pravilnih podatkov matične evidence zavarovancev, ki so skladni s predpisi o pokojninskem in invalidskem zavarovanju in dejanskim stanjem, obenem pa se tudi odpravlja administrativna obremenitev delodajalcev.

Pri uveljavljanju pravic preživelih družinskih članov po smrti zavarovanca pride do primerov, ko je treba za ugotovitev pravilnega in popolnega dejanskega stanja opraviti revizijo ali ugotoviti lastnost zavarovanca, podatki pa se nanašajo na umrlega zavarovanca. V takih primerih se s predlogom zakona ureja pravna podlaga za vročanje zapisnika o reviziji in odločbe o lastnosti zavarovanca družinskemu članu, ki uveljavlja pravico do vdovske ali družinske pokojnine po umrlem zavarovancu. Če je popravek podatkov v takem postopku naložen zavezancu, se izdani akti vročajo tudi zavezancu.

Nekaterih vprašanj začetka, obstoja in prenehanja delovnega razmerja področni zakon o delovnih razmerjih ne ureja, posledično pa ni mogoče urediti oziroma razmejiti obveznih socialnih zavarovanj tako, da bodo upoštevana tudi pravila ZPIZ-2 o prepovedi dvojnega štetja dobe v istem obdobju zavarovanja. Predlog zakona te primere rešuje s pravili za ureditev zavarovanja brez poseganja v sam obstoj delovnega razmerja:
- odprava prekrivanja zavarovanja v primeru dveh sočasnih delovnih razmerij za polni delovni čas oziroma z delovnim časom, ki v seštevku presega polni zavarovalni čas 40 ur na teden, na način, da je prednostno zavarovanje na podlagi zadnjega nastalega delovnega razmerja, kjer se praviloma dejansko izvršujejo medsebojne pravice in obveznosti;
- možnost zavarovanja v primeru sklenitve pogodbe o zaposlitvi za manj kot eno celo uro na teden;
- prenehanje zavarovanja na podlagi dopolnilnega dela nad polnim delovnim časom, če so prenehali pogoji za obstoj dopolnilnega dela (na primer prenehanje delovnega razmerja s polnim delovnim časom), pa stranki te pogodbe o zaposlitvi nista ustrezno spremenili ali odpovedali.

Na področju ugotavljanja pravilne podlage za zavarovanje, kadar obstaja hkrati več pravnih razmerij, s katerimi oseba izpolnjuje pogoje za zavarovanje, in drugih vprašanj glede pridobitve in prenehanja lastnosti zavarovanca, so kot odgovor na zaznana vprašanja predlagane naslednje rešitve:
- med več enakovrednimi pravnimi razmerji na podlagi samozaposlitve je prednostno zavarovanje na podlagi prej nastalega pravnega razmerja,
- preglednejša ureditev odločanja o lastnosti zavarovanca na podlagi ugotovljenega delovnega razmerja s sodbo, sodno poravnavo ali mediacijo, ki upošteva tudi sodno prakso,
- možnost vključitve v prostovoljno zavarovanje za nazaj, do največ 5 let,
- možnost ugotavljanja lastnosti zavarovanca tudi, če zavezanec ne obstaja več,
- razširitev razlogov, zaradi katerih se lahko uvede postopek ugotavljanja lastnosti zavarovanca, na primere, ko prenehajo pogoji za dopolnilno delo,
- določitev stečajnega in likvidacijskega upravitelja kot stranke v postopku ugotavljanja lastnosti zavarovanca.

2.3.5. Vključitev v vsa obvezna socialna zavarovanja v primerih, ko je o obveznosti zavarovanja odločil le en nosilec socialnega zavarovanja, oseba pa je s svojim statusom izpolnila pogoje za obvezno vključitev v več obveznih socialnih zavarovanj

Na stanje, ki je nastalo po izidu sodbe Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 63/2021 z dne 2. februarja 2022, je bilo treba odgovoriti z zakonsko ureditvijo obvezne vključitve v vsa obvezna socialna zavarovanja, za katera oseba s svojim statusom izpolnjuje pogoje. V navedeni sodbi je bilo zavzeto stališče, po katerem se ne glede na to, da so na podlagi istega dejanskega stanja (statusa) izpolnjeni hkrati pogoji tudi za zavarovanje po drugih področnih zakonih in je zavarovalno razmerje na vseh področjih obveznih socialnih zavarovanj nastalo na podlagi zakona z vzpostavitvijo pravnega razmerja, ne sme šteti vložene prijave kot prijave v zavarovanja, o katerih ni bilo odločeno z odločbo.

V predlogu zakona je postavljen temelj sistema, da odločitev enega nosilca zavarovanja učinkuje tudi na nastanek, obstoj in prenehanje lastnosti zavarovanca v drugih obveznih socialnih zavarovanjih, če so z istim pravnim razmerjem (statusom) izpolnjeni pogoji za obvezno zavarovanje po zakonih, ki urejajo ta druga obvezna socialna zavarovanja. Načeloma nosilec obveznega socialnega zavarovanja, ki je v svoji pristojnosti odločil o pridobitvi ali prenehanju lastnosti zavarovanca, sam vloži prijavo, odjavo ali spremembo zavarovanja po uradni dolžnosti, kadar zavezanec v rokih, določenih s tem zakonom, ni vložil prijave, odjave ali spremembe zavarovanja. Določeno je tudi pravilo, da nastane lastnost zavarovanca v vseh obveznih socialnih zavarovanjih z eno prijavo vedno, kadar je vložena prijava za vsa obvezna socialna zavarovanja, za katera so z istim dejanskim stanjem izpolnjeni pogoji po področnih zakonih, ne glede na to, ali jo je vložil zavezanec ali je bila vložena po uradni dolžnosti, saj zavarovanec ne more prosto izbirati, v katera zavarovanja se bo vključil in v katera ne.

Zaradi deloma različnih določb, ki v področnih predpisih urejajo isto pravno razmerje, mora nosilec obveznega socialnega zavarovanja, ki v svoji pristojnosti odloča o pridobitvi ali prenehanju lastnosti zavarovanca, glede ugotovitve izpolnjevanja pogojev za obvezno zavarovanje, za katero je pristojen, upoštevati tudi vse predpise iz drugih obveznih socialnih zavarovanj, ki urejajo pogoje za vključitev v obvezna socialna zavarovanja, za katera so z istim dejanskim stanjem izpolnjeni pogoji.

S predlagano spremembo zakona oseba pridobi lastnost zavarovanca v vseh obveznih socialnih zavarovanjih, za katera so z istim dejanskim stanjem izpolnjeni pogoji, z dnem, ko so izpolnjeni pogoji za zavarovanje po predpisu, po katerem v določenem obdobju ni bila zavarovana. Navedeno pravilo je izjema od prepovedi spreminjanja zavarovalnih podlag za nazaj, kadar bi to pomenilo, da ni mogoče v določenem obdobju na podlagi istega pravnega razmerja urediti zavarovanja za nazaj, ko oseba z istim pravnim razmerjem izpolnjuje pogoje za vsa obvezna socialna zavarovanja, pri čemer ni bila vključena v eno od obveznih socialnih zavarovanj, je pa imela druga obvezna socialna zavarovanja urejena na drugačnih zavarovalnih podlagah.

2.3.6. Druge rešitve

S predlaganim zakonom se strošek vodenja prijavno-odjavne službe prenaša z ZZZS in Zavoda na proračun RS. ZZZS na prijavno-odjavni službi sprejema prijave, odjave in spremembe podatkov za obvezno zdravstveno zavarovanje in zavarovanje za dolgotrajno oskrbo, hkrati pa opravi storitev sprejema prijave, odjave in spremembe podatkov enako za potrebe ZRSZ, Zavoda in MDDSZ ter centrov za socialno delo. Sprejem enotnih prijav podatkov za vsa obvezna socialna zavarovanja na enem mestu predstavlja veliko administrativno razbremenitev zavezancev, zlasti delodajalcev, ki jim ni treba poročati podatkov posebej za potrebe vsakega nosilca javnih pooblastil. Podatki iz prijav podatkov o zavarovanjih, ki jih sprejme prijavno-odjavna služba ZZZS, so izjemnega pomena za delovanje davčnega sistema in državne statistike, zato jih neposredno prejmeta in uporabljata tudi FURS in SURS. Te podatke za izvajanje svojih zakonskih pooblastil uporabljajo tudi številni nosilci javnih pooblastil. Ob vzpostavitvi enotnega sistema za sprejem prijav in odjav zavarovanj ter prijav sprememb med zavarovanjem za vsa obvezna socialna zavarovanja na enem mestu (že v letu 1987) je bilo predvideno, da vsak nosilec obveznega socialnega zavarovanja ter nosilec državne statistike in davčni organ krijejo del stroškov za delovanje skupne prijavno-odjavne službe, sorazmerno z deležem podatkov, ki se zberejo na skupnih obrazcih za potrebe posameznega nosilca. Za vsa področja, razen za področje obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, je bila kasneje s področnimi zakoni ukinjena obveznost kritja dela stroškov prijavno-odjavne službe, tako da zdaj stroške celotnega sprejema navedenih prijav, odjav in prijav sprememb zavarovanja krijeta ZZZS in Zavod. Glede na to, da gre za zagotavljanje podatkov za več nacionalno zelo pomembnih podsistemov in da vodenje prijavno-odjavne službe ne služi zgolj izvajanju zdravstvenega ter pokojninskega in invalidskega zavarovanja, strošek te službe ne more bremeniti zgolj dveh nosilcev obveznih socialnih zavarovanj (na področju zdravstvenega zavarovanja se na ta račun zmanjšuje obseg sredstev za zdravstvene storitve in druge pravice iz tega zavarovanja), zato se predlaga, da stroške delovanja prijavno-odjavne službe ZZZS v celoti krije RS iz proračuna.

Predlog zakona rešuje tudi vprašanje podelitve pristojnosti ZRSZ, da vloži prijavo, odjavo ali prijavo spremembe zavarovanja v primerih, ko je v svoji pristojnosti na podlagi zakona, ki ureja trg dela, odločil o lastnosti zavarovanca, pa zavezanec ni vložil prijave, odjave ali prijave spremembe zavarovanja na podlagi te odločbe.

Predlog zakona daje pravno podlago za pridobitev podatkov iz obrazca A1 tudi FURS, ki te podatke potrebuje za nadzor nad obračunom davčnih odtegljajev, zlasti za napotene delavce.

S posegom v ZPIZ-2 se ureja pravna podlaga za določitev tujega delodajalca kot zavezanca za obračun in plačilo prispevkov, skladno s predlaganimi določbami ZMEPIZ-1, ki urejajo potek zavarovanja in položaj delavcev, zaposlenih pri delodajalcu s sedežem v tujini.

Prehodne določbe določajo zlasti prehodna obdobja za uvedbo in začetek uporabe novih evidenc ter postopkov, ki potrebujejo daljše obdobje, da jih ustanove vzpostavijo. To velja tudi za določitev tujega delodajalca kot zavezanca za prispevek in vlaganje prijav ter odjav zavarovanja.

Ureja se tudi prehod na nov obračun davčnih odtegljajev in ohranitev posredovanja podatkov na način, ki je veljal pred spremembo obračuna, če se le-ti nanašajo na obdobja pred uveljavitvijo novega obračuna davčnih odtegljajev. Zaradi navedenih sprememb je treba črtati tudi 144. člen Zakona o dolgotrajni oskrbi (Uradni list RS, št. 84/23), saj so s predlaganim zakonom nekatere njegove določbe spremenjene, druge pa so že upoštevane v predlagani novi ureditvi ZMEPIZ-1.